Quand on apprend que le Luxembourg dispose de plus de 4 000 hectares de foncier constructible non utilisé, la première question qui vient à l'esprit est légitime : mais c'est quoi ces terrains ? Des champs de blé ? Des forêts ? Des marécages inaccessibles ? La réponse, documentée avec précision par l'Observatoire de l'Habitat et le programme Raum+, est bien plus surprenante — et bien plus frustrante — que ce que l'on pourrait imaginer.
Comprendre ce qu'est un « terrain constructible »
Premier point essentiel : les 4 294 hectares dont il est question ne sont pas des champs agricoles en zone verte que l'on voudrait convertir en lotissements. Ce sont des parcelles déjà classées comme constructibles dans les Plans d'Aménagement Général (PAG) des communes luxembourgeoises. L'Observatoire de l'Habitat est parfaitement clair à ce sujet : les terrains recensés se localisent exclusivement en zones d'habitation et en zones mixtes des PAG.
En d'autres termes, la commune a déjà décidé, dans son document d'urbanisme officiel, que ces parcelles avaient vocation à recevoir des logements. Juridiquement, elles sont prêtes. La question n'est pas de savoir s'il faut les rendre constructibles — elles le sont déjà — mais de savoir pourquoi personne ne construit dessus.
Le gouvernement luxembourgeois, par la voix du ministre de l'Aménagement du territoire Claude Turmes, a lui-même confirmé la conclusion en novembre 2021 : il n'est pas nécessaire d'agrandir les périmètres de construction. Le potentiel existant à l'intérieur des zones déjà classées constructibles est largement suffisant pour répondre aux besoins en logement des prochaines décennies.
Les trois grandes familles de terrains
L'Observatoire de l'Habitat a classé l'ensemble du potentiel foncier en plusieurs catégories selon les caractéristiques physiques et réglementaires des parcelles. Voici les trois principales.
1. Les Baulücken (dents creuses urbaines)
Ce que c'est concrètement : un terrain vide entre deux constructions existantes dans un quartier déjà bâti. Vous passez en voiture dans une rue résidentielle, et entre le n°12 et le n°16, il y a un terrain en herbe, parfois avec un vieux jardin, parfois une petite prairie, parfois un simple bout de terre non entretenu. Le mot allemand « Baulücke » signifie littéralement « trou de construction ».
Caractéristique clé : ces terrains sont déjà viabilisés. La route est là, l'eau, l'électricité, les égouts sont déjà en place. Selon l'Observatoire de l'Habitat, ils « représentent de la disponibilité nette » et sont « mobilisables à court terme » — ils ne nécessitent qu'une simple autorisation à bâtir, pas de plan d'aménagement particulier.
Le problème : 75 % de ces dents creuses appartiennent à des personnes privées. Seulement 6 % sont entre les mains publiques. Les communes ont estimé, dans le cadre de Raum+, que seuls 60 % des propriétaires souhaitent les développer ou les vendre.
2. Les terrains en zone « nouveau quartier » (PAP NQ)
Ce que c'est concrètement : des parcelles plus vastes, souvent situées en bordure du tissu urbain existant. Elles peuvent ressembler à des prairies, des terrains vagues ou des espaces enherbés en périphérie d'un village ou d'une ville. Elles sont classées constructibles dans le PAG, mais nécessitent au préalable l'adoption d'un plan d'aménagement particulier (PAP).
Caractéristique clé : mobilisables à moyen terme. La procédure administrative est plus longue car il faut planifier l'aménagement du quartier (voirie, espaces verts, densité) avant de pouvoir construire.
Le problème : ces terrains, par leur taille, sont souvent ceux qui appartiennent aux plus grands propriétaires fonciers et aux groupes de sociétés immobilières, qui les conservent comme réserves de valeur.
3. Les zones d'aménagement différé
Ce que c'est concrètement : des terrains classés en zone constructible dans le PAG mais dont l'urbanisation est reportée à une date ultérieure. Ce sont des réserves foncières de long terme. Physiquement, il peut s'agir de grandes parcelles en herbe, de terrains agricoles en bordure de zones déjà bâties, ou de secteurs que la commune a décidé de développer dans un futur indéterminé.
Caractéristique clé : mobilisables à long terme uniquement. Leur développement est volontairement reporté par la planification communale.
4. Les autres terrains (zones mixtes, équipements, etc.)
Ce que c'est concrètement : parcelles en zones mixtes (qui peuvent accueillir à la fois du logement, du commerce, des bureaux), ou des surfaces à vocation d'équipement public non encore utilisées. L'Observatoire de l'Habitat estime que 75 % de la superficie des zones mixtes est effectivement utilisable pour le logement.
Un tiers des réserves est déjà artificialisé
Un élément souvent méconnu dans le débat public : ces terrains constructibles vides ne sont pas tous des espaces « verts » que l'on sacrifierait en construisant. Le gouvernement luxembourgeois l'a rappelé explicitement en juillet 2023, lors de la mise à jour du programme Raum+ : environ un tiers des surfaces recensées, soit environ 1 900 hectares, sont déjà artificialisées.
De quoi s'agit-il concrètement ? Selon le communiqué du gouvernement, ces surfaces déjà artificialisées sont principalement des friches urbaines ou industrielles ainsi que des surfaces pour lesquelles un changement d'affectation est prévu. En d'autres termes : d'anciens sites industriels désaffectés, des zones commerciales abandonnées, des parkings inutilisés, des bâtiments à démolir. Des surfaces qui ont déjà été transformées par l'activité humaine et qui attendent simplement un nouveau projet.
Construire sur ces terrains ne détruirait donc aucun espace naturel. Le portail de l'aménagement du territoire du Luxembourg définit d'ailleurs les friches comme des « terrains qui ont perdu leur fonction, leur vocation, qu'elle soit initiale ou non », et précise que « la situation n'a pas de caractère irréversible : la friche peut être réaffectée à une activité comparable ou être réaffectée à une autre activité ».
Le cas particulier des terres agricoles en zone constructible
Certains terrains classés constructibles dans les PAG sont effectivement utilisés à des fins agricoles ou viticoles, bien qu'ils se trouvent en zone d'habitation ou en zone mixte. C'est un point central du débat politique luxembourgeois, car il crée une situation paradoxale.
D'un côté, il est compréhensible que des agriculteurs souhaitent continuer à exploiter leurs terres. De l'autre, ces parcelles sont classées constructibles depuis parfois des décennies, et leur valeur foncière a explosé : les prix des terrains à bâtir ont augmenté de 136,5 % entre 2010 et 2021, selon les données du STATEC reprises par l'Observatoire de l'Habitat. Un propriétaire qui possède un terrain classé constructible et y fait de l'agriculture voit la valeur de son bien augmenter mécaniquement chaque année, sans investir ni construire.
Le projet de loi 8082A, présenté en commission parlementaire en juillet 2025, a introduit le nouvel impôt à la mobilisation de terrains (IMOB). Mais le gouvernement a prévu des exemptions pour les terrains déjà affectés à des activités agricoles ou viticoles existantes. C'est cette exemption que l'association Improof.lu critique, estimant que les nombreuses exemptions prévues, notamment pour les terres agricoles et viticoles, auraient pour effet d'exclure une part importante des terrains constructibles du champ d'application de l'IMOB.
En clair : si un terrain classé constructible dans une commune standard est utilisé pour de l'agriculture au moment de l'entrée en vigueur de la loi, il échappe au nouvel impôt. Seuls les terrains dans les localités jugées « prioritaires » par la politique d'aménagement du territoire ne bénéficieraient pas de cette exemption. Le premier bulletin de l'IMOB ne serait envoyé aux propriétaires concernés qu'en 2030, et le taux ne s'appliquerait pour la première fois qu'au bout de cinq ans, soit en 2035.
Où sont ces terrains ? La carte des réserves
La répartition géographique du potentiel foncier est l'un des éléments les plus documentés par l'Observatoire de l'Habitat. Contrairement à ce que l'on pourrait supposer, les réserves ne se trouvent pas principalement dans les zones rurales du nord du pays. Elles sont concentrées dans les zones où la demande de logements est la plus forte.
Luxembourg-Ville : le champion inattendu
Luxembourg-Ville est la commune qui dispose du potentiel foncier le plus important en valeur absolue : 335 hectares de terrains disponibles pour l'habitat, selon les données de 2016 de l'Observatoire de l'Habitat. La capitale concentre à elle seule 11,8 % de l'ensemble du potentiel foncier du pays. C'est la commune la plus chère du Luxembourg — avec un prix moyen de 11 569 €/m² au T1 2026 — et pourtant celle qui a le plus de foncier en attente.
La ceinture Centre et Sud
Après Luxembourg-Ville, les réserves foncières les plus importantes se trouvent dans les communes urbaines et périurbaines de l'agglomération Centre et de la Région Sud. L'Observatoire de l'Habitat cite nommément Niederanven, Käerjeng, Strassen, Sanem et Dudelange parmi les communes avec les plus grandes surfaces disponibles.
| Région | Terrains disponibles |
|---|---|
| Agglomération Centre (Luxembourg-Ville et alentours) | La plus grande part — 24 972 logements construits 2004-2022 |
| Région Sud (Esch, Differdange, Sanem, Dudelange) | Deuxième réserve — 16 386 logements construits 2004-2022 |
| Communes « endogènes » (rurales, périurbaines) | 22 131 logements construits 2004-2022 |
| Nordstad | Plus faible — 1 784 logements construits 2004-2022 |
| Source : Observatoire de l'Habitat, Note sur le développement résidentiel 2004-2022, octobre 2024 | |
Détail par communes les plus actives
Selon l'Observatoire de l'Habitat, sur la période 2004-2022, les communes ayant vu le plus de nouveaux logements construits sont, après Luxembourg-Ville (9 238 nouvelles constructions) : Differdange (2 160), Sanem (1 903), Esch-sur-Alzette (1 878), Mamer (1 251) et Hesperange (1 189). Ce sont des communes du Centre et du Sud — les mêmes zones où se trouvent les principales réserves foncières.
Les 16 Centres de Développement et d'Attraction (CDA)
Le Programme Directeur de l'Aménagement du Territoire identifie 16 communes comme « Centres de Développement et d'Attraction » (CDA), qui ont vocation à accueillir la croissance. Ces 16 communes totalisent 27,9 % de l'ensemble des terrains disponibles pour l'habitat, soit 793 hectares. Mais Luxembourg-Ville en représente à elle seule plus de 42 %, ce qui signifie que les 15 autres CDA disposent en moyenne d'à peine 30 hectares chacun — soit à peine plus que la moyenne nationale de 27 hectares par commune.
Le paradoxe : du terrain là où on en a le plus besoin
Le tableau d'ensemble qui se dégage des données est remarquable par son absurdité : les terrains constructibles vides ne sont pas cachés dans des endroits reculés. Ils sont situés en grande partie dans les zones les plus demandées du pays, là où les prix sont les plus élevés et les files d'attente pour un logement les plus longues.
Pour récapituler ce que les données officielles nous disent :
| Type de terrain | Part du total |
|---|---|
| Baulücken (dents creuses urbaines viabilisées, prêtes à construire) | ~33 % |
| Terrains en zone « nouveau quartier » (mobilisables à moyen terme) | ~27 % |
| Zones d'aménagement différé (réserves de long terme) | ~14 % |
| Autres (zones mixtes, équipements) | ~26 % |
| Par état du sol | |
| Déjà artificialisés (friches urbaines/industrielles) | ~1/3 (~1 900 ha) |
| Non artificialisés (prairies, terrains enherbés, etc.) | ~2/3 |
| Mobilisabilité | |
| Mobilisables sans obstacles juridiques ou physiques | 85 % |
| Soumis à des contraintes (inondations, topographie, etc.) | 15 % |
| Sources : Observatoire de l'Habitat (Notes 22, 29, 32), programme Raum+ (2020/2021 et 2022), Le Quotidien (janv. 2022) | |
Le ministre de l'Aménagement du territoire a confirmé que 85 % de ces terrains peuvent être mobilisés directement, sans obstacle juridique ou physique tel que des risques d'inondation ou des difficultés topographiques. Le problème est donc clair : ce n'est pas un problème de surface, de géographie ou de réglementation. C'est un problème de volonté — celle des propriétaires privés, qui détiennent la grande majorité de ces parcelles et qui, selon les données de Raum+, sont les plus réticents à construire, tout en bénéficiant chaque année de la hausse de la valeur de leur patrimoine foncier.
Note méthodologique
Cet article s'appuie sur les publications officielles de l'Observatoire de l'Habitat (Notes 9, 22, 29 et 32), le programme Raum+ (actualisations 2016, 2020/2021 et 2022), les communiqués du gouvernement luxembourgeois (novembre 2021, juillet 2023), les publications du LISER, et les rapports parlementaires relatifs au projet de loi 8082A. Les données de localisation proviennent du croisement entre les PAG communaux et les relevés aériens de l'Administration du Cadastre et de la Topographie. Les pourcentages par type de terrain se réfèrent aux données de 2016 (Note 22), qui sont les plus récentes à offrir cette ventilation détaillée publiée. Les données Raum+ 2020/2021 et 2022 confirment les ordres de grandeur mais utilisent une méthodologie légèrement différente.
Sources et références
- Observatoire de l'Habitat, Note 22 — Le potentiel foncier destiné à l'habitat au Luxembourg en 2016. logement.public.lu (PDF)
- Observatoire de l'Habitat — Suivi des terrains constructibles (page de synthèse). logement.public.lu
- Observatoire de l'Habitat, Note 32, juillet 2023 — Actualisation des réserves foncières pour l'habitat. logement.public.lu
- LISER, décembre 2019 — Le potentiel foncier disponible au Luxembourg. liser.lu
- Gouvernement luxembourgeois, novembre 2021 — De quelles réserves foncières dispose le Luxembourg ? gouvernement.lu
- Gouvernement luxembourgeois, juillet 2023 — Potentiel foncier considérable — Actualisation de Raum+. gouvernement.lu
- Gouvernement luxembourgeois, juillet 2023 — Actualisation des études sur les réserves foncières. gouvernement.lu
- Observatoire de l'Habitat — Rapport d'analyse #1 : les propriétaires de Baulücken et autres types de terrains constructibles. logement.public.lu
- Observatoire de l'Habitat, octobre 2022 — Note 31 et rapports d'analyse (propriétaires de Baulücken). logement.public.lu
- Le Quotidien, janvier 2022 — Luxembourg : la course aux terrains disponibles. lequotidien.lu
- Le Quotidien, décembre 2021 — Entre les arbres et les logements, le dilemme des dents creuses. lequotidien.lu
- Le Quotidien, octobre 2024 — La création de logements à la traîne. lequotidien.lu
- Portail de l'aménagement du territoire — Glossaire : Friche. amenagement-territoire.public.lu
- Chambre des Députés, juillet 2025 — Présentation de la réforme de l'impôt foncier (IMOB). chd.lu
- Gouvernement luxembourgeois, juillet 2025 — Eng modern Grondsteier — Réforme de l'impôt foncier et IMOB. gouvernement.lu
- Chambre des Députés, novembre 2025 — Projet de loi 8082A, amendement gouvernemental (texte intégral). chd.lu (PDF)
- Gouvernement luxembourgeois — Dossier : Impôt foncier et la mobilisation de terrains et de logements. gouvernement.lu
- Improof.lu, avril 2025 — La financiarisation du foncier constructible. improof.lu
- Improof.lu, mars 2026 — La fiscalité en matière d'immobilier : un levier majeur. improof.lu
- Observatoire de l'Habitat — Prix des terrains constructibles. logement.public.lu